新法解读丨东莞集体自治组织将有哪些变化和调整？——农村集体经济组织法解读【立法背景】
一、概述
主要内容：共八章六十七条，依次为总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则。
总则：明确了农村集体经济组织的定义、组织原则、职能职责、特别法人地位等。规定农村集体经济组织是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织。
成员：明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、退出及丧失规则，同时规定了农村集体经济组织成员的权利义务。例如，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。
组织登记：规定了农村集体经济组织的登记、合并、分立等事项。
组织机构：规范了农村集体经济组织的组织机构，明确了农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，从法律制度上健全了农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策。
财产经营管理和收益分配：规定了农村集体经济组织的财产经营管理和收益分配制度，明确了集体财产的主要范围，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则，确定了集体收益分配的原则和顺序，明确集体经营性财产的收益权可以量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据，还对农村集体经济组织发展新型农村集体经济的途径，建立财务会计、财务公开、财务报告制度及审计监督等作出规定。
扶持措施：从财政、税收、金融、土地、人才支持等方面，对扶持农村集体经济组织的政策措施作出原则规定。
争议的解决和法律责任：明确了争议解决机制和法律责任，规定了农村集体经济组织内部争议的解决途径，明确了成员撤销诉讼制度，建立了成员代位诉讼制度，规定了相关违法行为的法律责任。
其中，对东莞的农村集体组织产生影响条款包括调整规范条款29条，增加条款15条。
二、调整类条款
（一）第一章 总则
该章节调整类规范主要包括第二、第五、第七、第十条，规范了农村集体经济组织的范围、职能职责、监管部门等。集体经济组织法第五条明确“（九）为成员的生产经营提供技术、信息等服务；（十）支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”的规定，这进一步强调了农村集体经济组织在职责和义务方面所需达到的新高度。
（二）第二章 成员
该章节调整类规范主要包括第十三、十四条，规范了农村集体经济组织成员的权利和义务。
集体经济组织法在第十三条明确成员享有“（七）参与分配集体收益；（八）集体土地被征收征用时参与分配土地补偿费等；（九）享受农村集体经济组织提供的服务和福利”等权利，第十四条明确成员应当履行“（二）执行农村集体经济组织依照法律法规和农村集体经济组织章程作出的决定”义务，结合前述关于成员确认的规定，第十三条将可能成为其提起有关诉求的重要依据，第十四条则再次强调了村民自治原则。
（三）第三章 组织登记
该章节调整类规范主要包括第十九、二十三、二十四条，规范了农村集体经济组织的登记、合并、分立等事项。
集体经济组织法第二十条进一步明确章程应当载明法定代表人和组织成员确认规则和程序。集体经济组织法第二十二条明确规定，农村集体经济组织成员大会在表决通过组织章程、确认成员身份、选举理事会及监事会成员后，须及时向县级以上地方人民政府农业农村主管部门申请登记，以获取农村集体经济组织登记证书。
（四）第四章 组织机构
该章节调整类规范主要包括第二十六、二十七、二十八条，规范了农村集体经济组织的成员大会、成员代表大会和理事会、监事会等组织机构。集体经济组织法第二十六条明确指出，制定和修改章程、确认成员资格、决定土地承包和宅基地使用等事项，以及土地补偿费的分配和使用办法，还有集体经济组织合并、分立等重大事项，都必须由成员大会进行表决。集体经济组织法第二十七条规定表决通过的条件是全体成员三分之二以上，由此可见，该法的相关规定更加严格，这要求各农村集体经济组织必须及时作出调整，以防止因决策不符合法定最低比例而导致集体利益受损，同时确保成员代表中有适当数量的妇女代表，笔者认为虽没有具体规定，但三分之一较为适当。
【解读】这些规定旨在保障决策的透明性和公正性，防止权力滥用，确保成员权益得到有效维护。同时，严格的任职要求和回避原则有助于提升组织运行的规范性和效率，为农村集体经济组织的健康发展奠定坚实基础。此外，法律还强调了信息公开和财务透明的重要性，要求定期公布财务报表和决策过程，接受成员监督。通过这些措施，不仅增强了成员的信任感，也促进了集体经济组织的规范化运作，进一步保障了农村经济的稳定与可持续发展。成员大会的召开须提前通知，确保每位成员的知情权和参与权。会议记录须详尽，便于追溯和监督。理事会、监事会成员须定期培训，提升其专业素养和法治意识，确保决策的科学性和合法性。通过这些细致规定，进一步强化了集体经济组织的内部治理，提升了整体运行效能。成员大会的决议须公示，确保透明度。财务审计须定期进行，防范风险。成员权益受损时，设有申诉机制，保障救济途径。法律顾问的配备，为决策提供法律支持，降低法律风险。
三、增加类条款
（一）特别法人资格
在总则中，增加条款主要包括第一、第三、第四、第六条，明确了农村集体经济组织的法律地位、组织原则、特别法人地位。
【重点条款】第六条 根据《民法总则》第九十九条，农村集体经济组织依法取得特别法人资格，可以从事为履行其职能所必需的民事活动。依据法律规定，农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。
【解读】该法规明确划分了农村集体经济组织的特殊法人地位，并赋予其依法进行与职能相适应的民事活动的权限。与一般企业法人相区别，农村集体经济组织不受破产法律规定的限制。此法规基于农村集体经济组织的财产主要来源于集体所有的土地及其他资源，即便遭遇经营上的困难，也不应因债务问题导致农民失去土地等核心生产资料。该措施的目的在于确保农民的基本生活保障和财产权益，从而维护社会的稳定。
（二）成员资格认定
在第二章中，增加条款主要包括第十一、十二、十五、十六、十七、十八条，详细阐述了农村集体经济组织成员的定义、成员确认的程序、以及成员的退出与丧失成员资格的具体规则。第六章“争议的解决和法律责任”中，增加条款主要包括第五十六、五十七、五十八条，明确了争议解决机制和法律责任。
【重点条款】第十一条 户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。
第十二条第二款 农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。对于因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应依法确认为其成员。对于因成员结婚、收养或政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织原则上应将其确认为成员。确认农村集体经济组织成员，不得违反该法和其他法律法规的规定。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据该法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。
第十七条 有下列情形之一的，丧失农村集体经济组织成员身份：（一）死亡；（二）丧失中华人民共和国国籍；（三）已经取得其他农村集体经济组织成员身份；（四）已经成为公务员，但聘任制公务员除外；（五）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。
因前款第三项、第四项情形而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。
第五十六条 对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。
第六十六条 该法施行前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时已经被确认的成员，该法施行后不需要重新确认。
【解读】以东莞地区为例，农村集体经济组织自2003年至2005年期间已基本完成股份制改革，并在股权管理上实行了“生不增，死不减；进不增，出不减”的原则。部分农村集体经济组织将股东细分为股民（具备选举权、被选举权以及村民待遇，接受原农村改制社区管理，并承担相应义务）和户籍外股民（不享有相应的权利义务，但享有同股同酬的收益权）两种类别，以此区分户籍差异。与省级管理规定第十五条第四款相比较，“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”的规定，集体经济组织法的相关条款进一步明确了因生育、结婚、收养或政策性移民等原因增加的人员应确认为农村集体经济组织成员的情形，同时明确了丧失成员身份的规则。此外，上述条款还规定了省级政府可根据本行政区域的实际情况进行具体规定，《中华人民共和国农村集体经济组织法》将于2025年5月1日开始实施，政府也会后续落实具体方案配合法律适用。重点会放在成员的具体权利、与之匹配的股份（股民）权利结合还是分离问题。
（三）监督权利
在第五章“财产经营管理和收益分配”中，增加条款主要包括第四十六条，主要明确了成员监督权利，农村集体经济组织应当编制年度经营报告、年度财务会计报告和收益分配方案，并于成员大会、成员代表大会召开十日前，提供给农村集体经济组织成员查阅。目前司法实践越来越多的成员意识并主张其所享有的知情权、监督权以及重大事项决策参与权。根据《中华人民共和国民法典》和《广东省村务公开条例》等法律法规，农村集体经济组织应重点关注村务公开和档案管理，确保成员监督权利。具体而言，应公开包括但不限于经济社会发展规划、年度财务计划、集体资产经营管理情况、村集体经济收益及使用情况等关键信息。村务公开至少每半年全面公开一次，涉及财务的事项应每月公开一次。公开形式应多样化，如设立公开栏、利用广播、网络等。同时，应建立村务公开监督小组，负责审核签章村务公开内容，并通过会议、村民议政日等形式征求村民意见，确保村务公开的及时性、真实性和有效性。
四、东莞地区政策落地预测
目前东莞没有明确的具体政策，因此众说纷纭，但根据集体经济组织法的精神以及法条的内容，笔者作出预测及假设，仅供讨论。
（一）轻微调整方案
维持“生不增，死不减；进不增，出不减”原则，只落实赋予无股权成员（含妇女）及新增年满18岁成员与原股民平等的表决、选举及监督权于集体组织理事会。
（二）部分调整方案
在维持原股民分红权、收益权不变的基础上，确保去世股民股权得以继承或变现，从而保障所有股民均为在世的股民。要求非本户籍股民在期限内迁回本集体户籍，并赋予无股权成员（含妇女）及增加年满18岁成员与原股民平等的表决、选举及监督权于集体组织理事会。
（三）大幅调整方案
保留原股民持有的股份同时，采用与公司增资扩股的方式增加股份，通过评估机构对集体组织的所有资产收入进行评估，确定集体组织的股权价值，结合目前集体组织户籍内的非股民人数，开放给所有户籍内的非股民通过“购买”的形式增加为股民，针对期限内未处理的去世股民股权转让（如继承人意见不一或均持股），集体组织将以购买价回购股权，并向继承人提供现金补偿。后续定期开放股权入股，最终达到股民与组织成员人员结构相一致，平等享受分红权、收益权、表决权等等。
总的来说，涉及社会影响较大，会有政策过渡期，以及以保障各方利益为原则，或者允许各集体组织根据本集体组织的实际情况自主表决选择在框架内的不同调整方案。
附法条链接https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202406/content_6960131.htm
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